《环境经济》杂志 记者 丁瑶瑶
在国土空间规划中有这样一条红线，能将最重要的生态资源保护起来，既是不可触碰的底线，也是国家生态安全的最低保障。这就是生态保护红线。
生态保护红线是我国首创的一套国土空间管理模式，划定的是国家和区域极其重要的生态空间，是国家生态安全的底线与生命线，对维护和保障国家生态安全、增加优质生态产品供给具有重要支撑作用。
党中央、国务院高度重视生态保护红线工作，习近平总书记先后20多次就生态保护红线工作作出指示，明确要求“对于生态保护红线，全党全国要一体遵行，决不能逾越”。
生态环境部最近正式印发《生态保护红线生态环境监督办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，聚焦生态保护红线“功能不降低、面积不减少、性质不改变”的监管目标，立足生态环境部监督职责，首次明确了我国生态保护红线生态环境监督工作的制度安排与总体要求，回答了生态保护红线“谁来监督、监督什么、怎么监督、监督结果如何应用”等重点问题，对有效规范和指导各地区开展生态保护红线监督工作，推动建立完善国家生态保护红线监管制度体系具有重要意义。
生态保护红线完成划定，90%重要生态系统类型和74%野生动植物得到保护
从理论到实践、从地方到中央、从规划到落地实施……作为我国首创设立的一项制度，生态保护红线历经多年发展，实现了全方位演变。
早在2011年，生态红线的概念就出现在《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中，要求“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。尽管彼时的“生态红线”与当前的“生态保护红线”概念及内涵并不相同，但这是国家层面首次提及这一构想。
此后，在习近平总书记系列重要讲话、中共中央和国务院等国家发布的有关重要文件中，多次对生态保护红线做出要求。
尽管这一概念已列入生态文明顶层设计，一些部门和地方也争先开始划线高调表态，但此后好几年的时间里，生态保护红线是条什么线，应该由哪些部门划定，后续监管制度如何健全，这些关键问题依然悬在半空，迟迟不能落地。
2017年，随着中办、国办发布实施《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，意味着生态保护红线正式全面启动制度建设。两年后，中办、国办印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，立足国土空间规划实践，对生态保护红线划定与管理进行总体部署，旨在提升生态保护红线的实施成效。
2018年，经国务院批准，15个省（区、市）公布了生态保护红线方案。
直到2022年，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局印发《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》，进一步明确加强生态保护红线管理，严守自然生态安全边界。
总的来说，在地方层面多年探索实践的基础上，伴随着经济社会发展与社会各界生态环境保护意识的提升，生态保护红线逐步上升至国家战略和立法高度，并纳入生态文明改革的重点任务。
随着各类政策文件进一步明晰，一些关键问题也有了明确答案。
如生态保护红线的概念，《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确，是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。
又如生态保护红线监管工作部署，根据国务院机构改革方案，生态环境部统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，承担生态保护红线监管相关工作。
目前，生态保护红线的划定工作已基本完成。在生态环境部近日举行的11月例行新闻发布会上，据生态环境部自然生态保护司司长崔书红介绍，生态环境部协同自然资源部积极指导31省（区、市）完成生态保护红线划定工作，陆域生态保护红线面积约占陆地面积的30%以上，覆盖了所有全国生物多样性保护生态功能区、生态脆弱区和生物多样性分布关键区，90%的重要生态系统类型和74%的野生动植物得到了保护。
建立严格的监督体系，实现一条红线守住自然生态安全边界
生态保护红线的划定是门“技术活”，要求划定的是具有特殊重要生态功能的区域。自然资源部公开资料显示，生态保护红线主要由三部分构成：一是整合优化以后的自然保护地；二是自然保护地外的生态功能极重要、生态极脆弱的区域；三是目前基本没有人类活动，具有潜在重要生态价值的战略留白区。
“通俗来说，就是通过管控重要生态空间，以最小的生态保护面积获取最大的生态保护效益，并实施严格管控措施，维护生境完整性和国家生态安全。”生态环境部环境规划院生态保护修复规划研究所副所长许开鹏在接受《环境经济》采访时表示，生态保护红线制度是我国生态环境保护的一项重要制度创新，提供了一种全新的生态环境保护模式。
如果说划好生态保护红线考验的是各级政府及部门的智慧，那么守牢生态保护红线则更多考验的是责任与担当。
作为一项全新的生态环境保护制度，当前，生态保护红线相关法律法规与政策机制仍不健全，生态保护红线监督执法能力仍有待提升。因此，在生态保护红线划定工作基础上，如何进一步加强生态保护红线监管，并实现严守生态保护红线的目标，已成为各地区的迫切需要。
为此，生态环境部近日印发《办法》，为各地实现一条红线守住自然生态安全底线明确了工作思路和方向。
前有秦岭违建别墅、祁连山国家级自然保护区生态破坏等案例的教训告诉我们，生态保护红线要划好更要守牢。
“制定《办法》首先就是要通过明确生态保护红线生态环境监督的制度安排，有效规范和指导生态保护红线生态环境监督工作，扎牢扎紧‘严查、严惩、严管’生态破坏的制度笼子。”许开鹏表示，最终目的是通过落实《办法》中一系列生态环境监督措施，进一步推动落实地方政府严守生态保护红线的主体责任，保障国家生态安全。
党中央、国务院高度重视生态保护红线工作。习近平总书记强调，在生态保护红线方面，要建立严格的管控体系，实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“划定落实生态保护红线”“完善生态保护红线监管制度”的战略任务。《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》要求加强生态保护红线监管，依法加大生态破坏问题监督和查处力度。
许开鹏告诉记者，制定印发《办法》是深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记重要指示批示的重要举措，是切实履行生态环境部生态保护红线相关监管工作职能的具体行动，对规范和指导生态保护红线生态环境监督工作，维护和提升生态保护红线的生态环境保护成效具有重要意义。
回答“谁来监督、监督什么、怎么监督、监督结果如何应用”等重点问题
聚焦生态保护红线“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的监管目标，生态保护红线“谁来监督、监督什么、怎么监督、监督结果如何应用”等重点问题在《办法》中也都能找到答案。
首先是谁来监督，明确生态保护红线的监督主体。
许开鹏告诉记者：“生态环境部门立足生态保护红线生态环境监督职责，把握监督定位，通过监督各级政府及部门履职情况，压实地方政府严守生态保护红线主体责任。”
其次是监督什么，明确生态保护红线的具体监督事项。
生态保护红线是国家重要生态空间，具有重要的生态功能，同时局部生态系统较为敏感脆弱，生态功能一旦退化在短期内难以恢复。因此，为确保实现“生态功能不降低”的监督目标，《办法》明确规定，要监督“生态保护红线生态功能状况及其变化”。“应及时掌握生态保护红线内自然生态系统的水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等重要生态功能现状与变化，为生态环境日常监督工作奠定科学基础。”许开鹏说。
生态保护红线不是无人区，其内允许有限的人为活动，但仍需通过生态环境监督使其不造成生态破坏，确保生态保护的优先地位及保护性质不改变。因此，《办法》明确规定，监督“生态保护红线内人为活动对生态环境的影响”。
许开鹏进一步解释道，人为活动的生态环境影响包括正向和负向两方面，正向影响重点监督“生态保护红线内生态保护修复工程实施生态环境成效”，避免出现“伪生态、真破坏”等生态修复形式主义问题；负向影响重点监督“生态保护红线内生态破坏问题及其处理整改情况”，严厉查处各类生态破坏问题。
在红线调整监督方面，《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》明确“严格调整程序，生态保护红线一经划定，未经批准，严禁擅自调整，根据资源环境承载能力监测、生态保护重要性评价和国土空间规划实施‘五年一评估’情况，可由省级人民政府编制生态保护红线局部调整方案”。因此，为确保实现“面积不减少”的目标，《办法》明确规定，要监督“生态保护红线调整对生态环境的影响”，防止违规调整可能导致的生态功能降低、面积减少等情况发生。
生态保护红线划定之后关键在守，而地方各级党委和政府是落实严守生态保护红线的责任主体。因此，为强化生态保护红线刚性约束，必须对生态保护红线制度的制定及推动落实情况进行监督。为此，《办法》明确监督“生态保护红线生态环境相关制度制定与落实情况”，以促进建立完善国家和地区生态保护红线监管制度体系，推动形成生态保护红线监管长效机制。
第三是怎么监督，明确具体的监督手段和措施。
为实现上述监督目标，必须建立相应的生态保护红线生态环境监督措施，明确不同监督事项应采取的主要手段和方式，将各项监督工作落到实处。
许开鹏解释到，《办法》立足生态环境部负责统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法，从统一政策规划标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责等方面规定了生态保护红线生态环境监督的主要手段和方式，以充分发挥生态环境部监督职责，形成生态环境监督闭环。
以人为活动及生态破坏问题监督执法为例。生态保护红线生态环境监督关键还是要管住人为活动，避免对自然生态系统造成干扰和破坏，因此，《办法》对如何开展人为活动生态环境影响监督做了深入、详细的规定。
针对开发建设活动可能造成的生态破坏问题，明确了一套“监督发现—实地核实—移交查处—督促整改”的具体监督工作程序，强化生态破坏问题查处和问责。
具体来说，一是生态环境部监督发现疑似生态破坏问题并推送省级生态环境部门；二是省级生态环境部门组织开展实地核实并报告实地核实结果；三是生态环境部将核实后的生态破坏问题通报省级人民政府，同时按职责分工移交国务院有关主管部门，推动落实地方党委和政府严守生态保护红线的主体责任，形成生态保护红线生态环境监督合力；最后，生态环境部对生态破坏问题的处理、整改情况进行监督，必要时采取函告、通报、约谈等措施督促整改。
此外，许开鹏坦言，由于国家生态保护红线范围广、生态系统类型复杂多样，未来生态保护红线生态环境监督任务仍十分繁重。为此，《办法》规定，生态环境部依托国家生态保护红线监管平台，综合利用“五基”协同天空地一体化生态环境立体遥感监测体系，建立生态保护红线监督数据库和信息系统。“提高生态保护红线生态环境监督的智慧化、信息化水平，实现高效监督。”
最后是监督结果怎么应用。
为更好实现生态保护红线生态环境监督的效果，仍需充分衔接和运用现有生态环境相关制度的约束力、震慑力，切实发挥好监督作用。为此，《办法》规定通过信息公开、考核、移送查处问责等多种方式，打好组合拳，形成监督闭环。
许开鹏表示，《办法》通过将生态保护红线保护成效纳入生态环境领域相关考核，纳入中央生态环境保护督察、开展生态环境损害赔偿、公职人员违规违纪违法处理、涉嫌犯罪处理等多种方式，强化监督结果应用，切实发挥监督作用。
压实地方政府生态保护红线生态环境保护责任，严守生态保护红线
今年5月底起施行的《海南省生态保护红线管理规定》，明确了省生态环境主管部门会同有关部门统筹建设生态保护红线监管平台，对生态保护红线实施动态监管；
江苏让生态红线保护从“纸上”落到实处，如靖江市通过建设“生态红线区域监管平台”，可实现实时定位、生态红线边界查询、距离和面积测定、重点污染源查询等功能，大大提高了生态红线管控效率；
贵州提出，各级政府是严守生态保护红线的责任主体，负责对本区域内生态保护红线的落地、保护和监督管理，同时加强生态保护红线日常监管，不定期开展生态保护红线执法专项行动，及时发现和严肃查处破坏生态环境的违法违规行为；
……
在国家政策指引下，不少地区先行先试，将国家顶层设计与地方生态环境保护紧密结合，制定实施生态保护红线管理相关地方性法规和规范性文件，积极开展生态保护红线监督管理实践，为强化生态保护红线和重要生态空间监管、探索建立生态保护红线监督制度积累了经验。
“《办法》的出台实施，将进一步加强对各地区生态保护红线生态环境监督工作的指导和规范。”许开鹏认为，省级生态环境部门可结合本行政区具体情况，制定本行政区生态保护红线生态环境监督办法，因地制宜建立完善生态保护红线生态环境监督各项制度机制，在实践中不断细化生态保护红线生态环境监督的工作流程，积极推动建立生态保护红线生态破坏问题监督机制，提升生态保护红线生态环境保护成效。
如今，立足生态保护红线监督性监管职责，生态环境部门还积极构建生态保护红线监管体系。此前，生态环境部出台《生态保护红线监管指标体系（试行）》和《生态保护红线监管技术规范 保护成效评估（试行）》等七项标准规范，加上刚出台的《办法》，联合有关部门编制印发《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》，生态环境部门不断强化生态保护红线生态环境监督工作。
这么多政策文件，互相之间是否会发生冲突？许开鹏告诉记者，《办法》是生态环境部立足生态保护红线生态环境监督职责，依据相关法律法规和《“十四五”生态保护监管规划》，单独制定印发的行政规范性文件，明确了生态保护红线生态环境监督的制度安排和具体工作要求，旨在规范生态环境部门生态保护红线生态环境监督工作。
“《办法》与《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》两者相辅相成，共同实现‘生态功能不降低、性质不改变、面积不减少’的目标，共同推动压实地方政府生态保护红线生态环境保护责任，达到严守生态保护红线的要求。”许开鹏说。
自2020年起，生态环境部就组织天津、河北、江苏、四川、宁夏等省份开展生态保护红线生态破坏问题监管试点工作，探索建立生态保护红线生态破坏问题监管流程，在实践中逐步完善制度。
据介绍，目前，国家生态保护红线监管平台已正式开始平台的业务化运行，并初步建立了生态保护红线监管数据库，可以及时将监测结果推送给管理人员，发挥“天—空—地”一体化立体监测作用，成为生态环境部履行监管职能的“千里眼”“顺风耳”和“预警机”。
如今，生态保护红线监管的网越织越密，能够切实推动生态保护红线生态环境监督举措落地见效，保障生态保护红线持续提供优质生态产品，维护国家和区域生态安全，为实现一条红线守住自然生态安全底线发挥最大作用。